我々の研究開発（R＆D）には2つの時間軸がある。科学技術は5年先、10年先を見据える。しかし予算は毎年また始まる。政府の予算案編成指針が発表されると、各部処は支出構造の見直しに入る。新規事業の財源を確保するために従来の事業の減額と廃止が繰り返される。長期戦略を立てていた研究現場は毎年動く予算の時間軸に適応し直さなければいけない。

韓国は世界最高水準のR＆D投資国だ。この数年間、政府と民間を合わせた総研究開発費は国内総生産（GDP）の5％前後にのぼる。科学技術への投入が増えるにつれ、その成果が不足しているという「R＆Dパラドックス」も繰り返し指摘されてきた。しかし科学技術政策研究院の実証研究によると、韓国のR＆Dの効率性に特に不振は見られず、優れた研究や知識・経済的波及効果も確認されている。なら、成果の可視性を問う前に、もっと根本的な質問を投じる必要がある。何のために投資をし、その目的に合わせて予算を投入しているのか。


国が科学技術に投資する理由は一つではない。産業と生産性を高める成長投資、戦略的自律性を守る安全保障投資、高齢化・災害などに対応する公共投資、未来の世代のための知識投資が共存している。市場が見向きもしなくても国が守っていくべき研究があり、今は用途が見えなくても未来の基盤となる探究がある。


◆性格が異なる研究を同じ時間軸で管理

こうした違いは政府と民間の役割分担に反映されなければならない。2024年の総研究開発費のうち政府の財源は21％、民間は79％だった。市場の見通しが明確な分野は企業の判断に任せ、政府は失敗するリスクが高くても国家として放棄できない領域を担うのがよい。政府の投資の中でも、目的に応じて期間とリスク許容度、成果を判断する時点を変える必要がある。迅速な事業化が必要な研究と、長期間の蓄積が必要な研究を同じ時間軸と基準で管理することはできない。

ところが実際の資源配分を左右しているのは、こうした目的別の違いよりも毎年の財政運用の論理だ。毎年、予算案編成指針が発表されると、各事業は再び支出効率化の圧力を受ける。2027年の指針は、裁量支出を15％削減し、内訳事業を基準に10％の事業を廃止することを目標とした。財政の持続可能性のために不要な支出を減らすのは当然だ。問題は、一般財政の構造調整論理が長期的な成果と不確実性を本質とするR＆Dにもほぼそのまま適用されている点にある。

現場の質問は単純だ。「研究課題の協約がすでにあるのに、なぜ毎年予算を含む研究計画について再び審査を受けなければいけないのか」。政府のR＆D事業を管理してきた専門家らは、多年度事業に関しても部処と専門機関による毎年の予算審査に合わせて計画書を繰り返し作成していると指摘する。事業内容を発展させるよりも、予算審査を通過するための行政に時間を使っているということだ。研究行政の負担を減らして研究に集中させるという政策の方向性とはかけ離れている。

さらに大きな問題は、減額と新規事業が結びつく方式だ。明確な評価や事業の必要性の検討なしに、継続事業と研究課題の予算を一律で削減し、そうして確保した枠に新規事業を押し込む慣行が繰り返されていると専門家らは話す。総予算が増えても、従来の研究の設備導入や実験日程、人員運用が揺らぐ場合、現場は増額を実感しにくい。新規投資が研究力の追加ではなく、既存研究の場所の入れ替えにとどまるからだ。

海外でも政府予算は毎年議決されるが、すでに合意した研究までが事業・研究課題ごとにゼロから再審査されることはない。英国は研究成果に応じて大学に「研究品質基盤助成金（QRファンディング）」を総額で配分し、大学が自らの優先順位に応じて研究とインフラに使用できるようにしている。オーストラリアも研究支援と研究人材育成のためのブロックファンディングを成果算定式に基づいて大学ごとに配分する一方、具体的な使途については自主性を与えている。年次予算と評価を維持しながらも、政府がすべての研究費の細かな使途を毎年改めて決定しない方式だ。

◆予算を毎年動かさないドイツ

ドイツはさらに一歩進み、長期的な安定性と成果責任を組み合わせた。厳格な財政規律の伝統と財政健全化の姿勢が強いが、ドイツは研究を長期間保護すべき国家的優先事項に選択した。連邦政府と州政府が締結した第4次研究核心協約は、2021年から2030年までドイツ研究財団と4大非大学研究機関への支援を毎年3％ずつ増やすと定めた。その代わり、各研究機関は高リスク研究、技術移転、人材、研究インフラなどについて目標協約を締結する。連邦と州の科学・財政責任者が参加する共同科学会議は毎年成果を点検して公表する。予算を原点から見直すのではなく、予測可能な時間を与え、その時間の中で何を蓄積したかについて責任を問う構造だ。

したがってGDP5％水準のR＆D投資を実を結ばせるために3の投資革新を提案する。第一に、国家の投資目的に合わせて政府R＆Dポートフォリオを再設計することだ。経済・安全保障・社会・知識という目的別に、政府と民間の役割、投資期間とリスク許容度、成果基準を区別しよう。第二に、戦略と予算を連動させることだ。国家的な中核プログラムには、技術目標と段階別里程標、事業構成と評価を一体化した運営計画が必要だ。ここに中期財政計画と多年約定を組み合わせなければいけない。予測可能な投資を保証する一方、成果が認められれば拡大し、目標達成が難しければ方向を変えるか中止する。これは予算の硬直化ではなく、安定性と責任を同時に高める方法だ。第三に、支出構造の見直しにより国家R＆Dポートフォリオを変更する場合、その根拠とリスクを公開することだ。どんな目的の投資が減って増えたのか、中核事業の減額で何を放棄することになるのかを、国民と研究現場に説明する必要がある。そうしてこそ予算調整が削減実績ではなく、国家の戦略的選択となる。評価とは無関係な一律的な減額を減らし、新規事業と継続事業の財源も区別しなければいけない。

解決策は明確だ。国がなぜ投資するのかを先に決め、政府と民間が負担するリスクを区分し、その選択を多年度のポートフォリオと予算につなげなければいけない。科学技術と予算の2つの時間軸を一つに合わせるとき、今日の投資を明日の国家能力として蓄積することができる。

ホン・ソンジュ／科学技術政策研究院上級研究委員